Η αποστυχία του Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου και η Συμφωνία Ε.Ε. Τουρκίας.

των Μάαρτεν ντεν Χέιερ, Γιόρριτ Ρέιπμα και  Τόμας Σπέικερμπουρ

μετάφραση: Μαρία Καλαντζοπούλου

Ειδομένη, 22.3.2016. AP Photo/Darko Vojinovic (Source: http://www.refugeesdeeply.org)

Οι Ευρωπαίοι πολιτικοί επιχειρούν, με πολλαπλούς τρόπους, να θέσουν υπό έλεγχο τον αριθμό των προσφύγων – τις τελευταίες βδομάδες ειδικότερα, κυρίως μηχανορραφώντας μαζί με την Τουρκία. Η ίδια η Ε.Ε. αποσυντίθεται, η Σένγκεν μπορεί να μην επιβιώσει και ένα πλήθος κρατών-μελών δεν είναι πια διατεθειμένο να συμμορφωθεί με τις διεθνείς νομικές του υποχρεώσεις. Παρ’ όλα αυτά, ο αριθμός των προσφύγων καθαυτός δεν μπορεί να είναι το πρόβλημα. Συνιστούν σήμερα περί το 0,3% του ευρωπαϊκού πληθυσμού. Η Ευρώπη θέλει να κρατηθούν οι πρόσφυγες στην Τουρκία, στην Ιορδανία και στον Λίβανο, όμως αυτές οι χώρες φιλοξενούν 10 έως 100 φορές περισσότερους πρόσφυγες απ’ ότι η Ευρώπη. Πώς λοιπόν μπορεί να θεωρείται αυτό κρίση; 

Τέσσερα συστημικά λάθη

Τους τελευταίους μήνες, τέσσερα συστημικά λάθη του ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου ήρθαν στο φως. Το πρώτο είναι εσωτερικό. Το σύστημα του Δουβλίνου κατανέμει την ευθύνη για τους αιτούντες άσυλο μεταξύ των κρατών-μελών της Ε.Ε, αλλά με άδικο τρόπο. Αν οι αιτούντες άσυλο κατανέμονταν με βάση το Δουβλίνο, η Ελλάδα και η Ιταλία θα έπρεπε να επωμιστούν τη συντριπτική πλειονότητα αυτών των ανθρώπων. Εδώ και αρκετό καιρό, αυτές οι χώρες έχουν επιχειρήσει να αλλάξουν τους κανόνες, αλλά τα κράτη-μέλη του ευρωπαϊκού Βορρά δεν είναι διατεθειμένα να συμφωνήσουν, γιατί αυτοί οι κανόνες τους βολεύουν απολύτως. Η ανικανότητα –και, κατά περίπτωση, η απροθυμία– των κρατών-μελών  του Νότου να τηρήσουν αυτό το σύστημα έγινε προφανής. Η ελληνική διαδικασία ασύλου κατέληξε να είναι τόσο στοιχειώδης και τόσο μακράν των προδιαγραφών που θα συνιστούσε παραβίαση βασικών ανθρώπινων δικαιωμάτων να επιστραφούν αιτούντες άσυλο εκεί. Η Ιταλία έκανε ελάχιστα για να αποτρέψει αιτούντες άσυλο να συνεχίσουν το ταξίδι τους. Εξαιτίας του επιτυχημένου σαμποτάζ των χωρών κατά μήκος του βαλκανικού διαδρόμου, χώρες όπως η Γερμανία και η Σουηδία ανακαλύπτουν σήμερα πόσο άδικο μπορεί να αποβεί το σύστημα αυτό. Και, αίφνης,  διακρίνουν και τον λόγο ν’ αλλάξουν οι κανόνες, αλλά πλέον συναντούν την απροθυμία των ανατολικών κρατών μελών.

Το σύστημα είναι άδικο και για τους αιτούντες άσυλο. Υπάρχει ευρωπαϊκή νομοθεσία προκειμένου να εναρμονιστεί ο νόμος περί ασύλου. Όμως η πιθανότητα να αναγνωριστεί κάποιος ως πρόσφυγας μπορεί να είναι διπλάσια σε ένα κράτος-μέλος σε σύγκριση με ένα άλλο. Και η υποδοχή μπορεί να λειτουργεί αρκετά καλά σε μια χώρα, ενώ σε μια άλλη οι άνθρωποι να κοιμούνται στον δρόμο. Οι πρόσφυγες όχι μόνο έχουν επίσημο δικαίωμα διεθνούς προστασίας, αλλά επίσης την έχουν απόλυτη ανάγκη. Όπως ακριβώς τα κράτη-μέλη, έχουν κι αυτοί συχνά θεμελιώδες και λογικό συμφέρον να αποδείξουν τα τρωτά του συστήματος.

Αυτό δεν επιτρέπεται. Ο νόμος είναι νόμος. Ετσι, αν τα κράτη-μέλη και οι αιτούντες άσυλο δεν υπακούουν τους κανόνες, θα πρέπει να εξαναγκαστούν να το κάνουν. Κι αυτό ευκολότερα λέγεται παρά γίνεται. Κανόνες που μπορούν να λειτουργήσουν μόνο υποχρεωτικά δεδομένου ότι οι ενδιαφερόμενοι τους θεωρούν παράλογους, είναι ισοδύναμοι με μια ανέφικτη αποστολή σε κάθε περίπτωση. Κι αυτό είναι ιδιαίτερα αληθές μεταξύ της Ε.Ε. και των κρατών μελών. Η Ε.Ε. μπορεί να λειτουργήσει μόνο δια των κρατών μελών της και, επομένως, είναι μάλλον απροστάτευτη σε περίπτωση που τα κράτη μέλη αντιτίθενται στις αποφάσεις της.

Το δεύτερο συστημικό σφάλμα είναι οι μεγάλες προσδοκίες για το τι μπορούν να καταφέρουν τα σύνορα, τόσο ως υλικές υποδομές όσο και ως θεσμικές οριογραμμές. Τα σύνορα δεν μπορούν να σταματήσουν κάθε πρόσφυγα. Το σύνορο ανάμεσα στη Βόρεια και στη Νότια Κορέα είναι πολύ αδιαπέραστο, αλλά δεν σταματά μόνο την κίνηση προσώπων αλλά και οποιαδήποτε μορφή οικονομικής κίνησης. Η Ευρώπη έχει τεράστια συμφέροντα στην αδιάκοπη κίνηση κεφαλαίου, αγαθών και προσώπων. Ο συστηματικός έλεγχος των πάντων είναι θεωρητικά δυνατός, όμως έχει τεράστια κόστη τόσο με όρους οικονομικούς όσο και σε επίπεδο αρχών. Οι άνθρωποι που το προτείνουν θα έπρεπε να αναφέρουν το 10 ή 20% του εισοδήματος το οποίο θα έπρεπε να στερηθούν οι επιμέρους χώρες. Θα απαιτούσε ναρκοπέδια. Επιπρόσθετα, θα δημιουργούσε ντόμινο: όταν θα έκλεινε ένας δρόμος, θα άνοιγε ένας άλλος. Συνήθως ο νεότερος δρόμος είναι πιο μακρύς, πιο επικίνδυνος και θανατηφόρος. Επίσης, όσο πιο πολλά σύνορα ελέγχονται, τόσο μεγαλύτερη ανάγκη δημιουργείται για λαθροδιακίνηση.

Από νομική σκοπιά, είναι επίσης πολύ δύσκολο να φτιάξεις αδιαπέραστα τα σύνορα. Οι άνθρωποι μπορούν να επιστραφούν μόνο στη χώρα από την προήλθαν, εφόσον αυτή η χώρα είναι ασφαλής και υπάρχει δυνατότητα να ζητήσουν άσυλο με ατομικές δικαστικές διαδικασίες. Στο παρελθόν, είχαν γίνει κάποια βήματα να παρακαμφθούν αυτές οι νομικές απαιτήσεις, για παράδειγμα συλλαμβάνοντας ανθρώπους σε διεθνή ύδατα και επαναπροωθώντας τους. Αυτά τα τρυκ είναι του ίδιου διαμετρήματος με το κράτος εν κράτει του Γουντάναμο ή τη ρωσική μυστική αστυνομία που πιστεύει ότι της επιτρέπεται να δολοφονεί αντιπάλους με πολώνιο, εφόσον κάτι τέτοιο συμβαίνει στο Λονδίνο. Η Ολομέλεια του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα ομόφωνα απέρριψε αυτά τα τρυκ με την απόφαση του 2012 υπέρ του Hirsi Jamaa και άλλων εναντίον της Ιταλίας (βλ. Τόμας Σπέικερμπουρ, «Γιατί η δράση του ΝΑΤΟ στο Αιγαίο αντίκειται στο διεθνές δίκαιο», «Ενθέματα», 28.2.2016). Εκτός της επικράτειάς του, δεν επιτρέπεται σε ένα κράτος να κάνει πράγματα που οπωσδήποτε δεν του επιτρέπονται εντός της επικράτειάς του.

Το τρίτο συστημικό λάθος αφορά τη σχιζοφρένεια στην εξωτερική διάσταση του ευρωπαϊκού νόμου για το άσυλο. Οι πρόσφυγες δικαιούνται άσυλο αν καταφέρουν να μπουν στην Ευρώπη, αλλά τα ευρωπαϊκά κράτη χρησιμοποιούν κάθε διαθέσιμο μέσο για να τους αποτρέψουν να εισέλθουν: απαίτηση για βίζα, οι αεροπορικές εταιρείες πρέπει να ελέγχουν τα ντοκουμέντα πριν την επιβίβαση, οι χώρες διέλευσης πιέζονται να εισάγουν κι αυτές απαιτήσεις για βίζα. Ήδη, ακόμα και η Ιορδανία, η Τουρκία και ο Λίβανος ζητούν βίζα απ’ τους Σύρους πρόσφυγες. Αυτό όμως δεν οδήγησε σε λιγότερους πρόσφυγες, αλλά σε μεγαλύτερη λαθραία διακίνηση, γιατί οι Σύροι δεν κάθονται να περιμένουν μέχρι η βόμβα να χτυπήσει το δικό τους σπίτι. Η λαθραία διακίνηση είναι τόσο επιτυχής που, για παράδειγμα, οι Ερυθραίοι που είχαν παραμείνει στο Σουδάν για μια δεκαετία σκέφτηκαν: ή τώρα ή ποτέ. Έτσι, απαγορεύτηκε στους πρόσφυγες να εγκαταλείψουν τη χώρα τους. Κι αυτό οδήγησε σε μια ακόμα πιο χαοτική και μάλλον μεγαλύτερη μεταναστευτική ροή απ’ ότι θα συνέβαινε αν επιτρεπόταν στους Σύρους να ζητήσουν άσυλο. Επιπλέον, οι υποδομές υποδοχής στην περιοχή ήταν ακραία υπερφορτισμένες και απολύτως υποχρηματοδοτούμενες – τα τελευταία χρόνια, μόνο τα μισά απ’ τα αναγκαία χρήματα έχουν διατεθεί για τα Ηνωμένα Έθνη.

Αυτά τα πρώτα τρία συστημικά λάθη αφορούν το περιεχόμενο της πολιτικής. Το τελευταίο αφορά τον τρόπο συνεργασίας, ο οποίος βρίσκεται κάπου μεταξύ του πλήρους εξευρωπαϊσμού και της κλασικής διακυβερνητικής συνεργασίας. Η πολιτική ασύλου βασίζεται σε μια ελάχιστη εναρμόνιση και αμοιβαία αναγνώριση (αρνητικών) αποφάσεων. Αλλά η εφαρμογή της με αυτό το σκοπό εναπόκειται στα κράτη-μέλη. Η Ε.Ε. δεν έχει εκτελεστικές αρμοδιότητες. Μια τέτοια μορφή συνεργασίας μπορεί να δουλέψει μόνο αν τα κράτη μέλη πραγματικά θέλουν να συνεργαστούν γιατί έχουν ένα κοινό όραμα. Η πολιτική θέληση και το κοινό όραμα όμως, βρίσκονται σήμερα στη σφαίρα του αοράτου.

Η ανταπόκριση της Ε.Ε.

Οι Σύροι πρόσφυγες αποτελούν το πρώτο στρες τεστ για το ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου. Και σε τι συνίσταται η ευρωπαϊκή ανταπόκριση; Το πρώτο, εγγενές συστημικό σφάλμα δεν αντιμετωπίζεται. Η αναδιανομή αιτούντων άσυλο από την Ιταλία και την Ελλάδα σε άλλα κράτη μέλη δεν ξεπέρασε τις μερικές εκατοντάδες ανθρώπων. Το σύστημα του Δουβλίνου θα αναθεωρηθεί χωρίς όμως να αντιμετωπίζεται η θεμελιώδης αδικία του. Μερικοί επιπλέον κανόνες περιθωριακής σημασίας μπορεί να το κάνουν ελάχιστα δικαιότερο, αλλά θα το κάνουν επίσης και σαφώς πιο πολύπλοκο. Τα κράτη-μέλη θα εξακολουθήσουν να έχουν συμφέρον να σαμποτάρουν αυτό το σύστημα. Και το ίδιο ισχύει και για τους αιτούντες άσυλο, γιατί οι βασικές διαφορές μεταξύ των εθνικοτήτων των αιτούντων άσυλο θα παραμείνουν.

Η συμφωνία με την Τουρκία είναι χαρακτηριστική ως προς το δεύτερο και το τρίτο συστημικό σφάλμα. Οι πρόσφυγες που προσεγγίζουν από τη θάλασσα θα επαναπροωθούνται άμεσα, με αντάλλαγμα το ότι κάποιες (ποιες;) ευρωπαϊκές χώρες θα πρέπει να δεχτούν κάποιους (ποιους;) Σύρους από την Τουρκία. Όσο η Ε.Ε. δεν αίρει τους περιορισμούς στη βίζα για τα άτομα τουρκικής υπηκοότητας, είναι εντελώς ασαφές το γιατί η Τουρκία θα έχει συμφέρον να κάνει κάτι τέτοιο. Επιπλέον, η Τουρκία είναι απολύτως μια μη ασφαλής χώρα. Η τελευταία φορά που η Τουρκία καταδικάστηκε από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων για απάνθρωπη μεταχείριση αιτούντα άσυλο ήταν στις 15 Δεκεμβρίου του περασμένου χρόνου. Έτσι, οι πρόσφυγες θα εξακολουθήσουν να έχουν έννομο συμφέρον να συνεχίσουν το ταξίδι τους προς τις άλλες χώρες. Το κύριο πρόβλημα στην Τουρκία δεν είναι η έλλειψη χρημάτων, αλλά η έλλειψη ενός σωστού συστήματος απονομής δικαιοσύνης καθώς και η διασύνδεση των προσφύγων με ζωτικά πολιτικά ζητήματα όπως το Κουρδικό. Και γιατί άραγε θα απέδιδε η αναδιανομή προσφύγων από την Τουρκία στις ευρωπαϊκές χώρες ενώ, γι’ αυτούς που βρίσκονταν στην Ιταλία και την Ελλάδα, οι ίδιες ευρωπαϊκές χώρες δεν δέχτηκαν παρά μερικές εκατοντάδες; Επίσης, φυσικά και οι πρόσφυγες θα δοκιμάσουν άλλες διόδους.

Συνοψίζοντας: η ανταπόκριση στην εισροή Σύρων προσφύγων συνίσταται αποκλειστικά στη συνέχιση των συστημικών λαθών που καταρχήν δημιούργησαν το πρόβλημα. Από μια εξωτερική σκοπιά, η απαγόρευση παραμένει η κυρίαρχη προσέγγιση απέναντι στους πρόσφυγες. Παραμένουν και οι μη ρεαλιστικές προσδοκίες για το μπορούν και τι θα έπρεπε να μπορούν να επιτύχουν τα σύνορα. Παραμένει και η αδικία έναντι κρατών μελών και προσφύγων. Το τέταρτο συστημικό λάθος –μια ασαφής μορφή συνεργασίας που λειτουργεί μόνο αν και εφόσον τα κράτη επιθυμούν να λειτουργήσει– επίσης δεν αντιμετωπίζεται.

Ποια είναι η εναλλακτική

Όπως ακριβώς η τραπεζική κρίση του 2008 δεν μπορούσε να λυθεί σε μερικές βδομάδες ή μήνες, έτσι κι ο αριθμός των προσφύγων δεν μπορεί να τεθεί υπό έλεγχο όσο παραμένει άλυτο θέμα ο πόλεμος στη Συρία. Βραχυπρόθεσμα, η Ευρώπη θα πρέπει να βάλει τάξη στο χάος που έχει δημιουργήσει εδώ και 25 χρόνια με κακοσχεδιασμένες πολιτικές. Δύο πράγματα είναι σημαντικά γι’ αυτόν τον σκοπό. Πρώτον, τα κράτη θα πρέπει να προετοιμαστούν για μεγάλους αριθμούς προσφύγων, όχι επειδή είμαστε καλοπροαίρετοι (Gutmenschen), αλλά γιατί είναι καλύτερα να προετοιμάζεται κανείς για πράγματα που πρόκειται να συμβούν. Δεύτερον, πρέπει να γίνει προσπάθεια να υπονομευθεί η πολύ αποδοτική οικονομία της λαθραίας διακίνησης μέσω της άνευ όρων μετεγκατάστασης μεγάλων αριθμών σύρων προσφύγων από τον Λίβανο, την Ιορδανία και την Τουρκία με σειρά κατεπείγοντος. Αυτό θα μειώσει την ανάγκη για λαθραία διακίνηση και θα βοηθήσει αυτές τις χώρες να φιλοξενήσουν ένα σημαντικό αριθμό προσφύγων με αποδεκτό τρόπο.

Πιο μακροπρόθεσμα, η Ευρώπη πρέπει να δεσμευτεί σε μια θεμελιώδη επαναπροσέγγιση των πολιτικών της για το άσυλο. Η εγγενής αδικία, οι υπερβολικές προσδοκίες απόδοσης των συνόρων και η απαγόρευση πτήσεων πρέπει να εγκαταλειφθούν. Ποια θέματα θα γίνουν αντικείμενο ποιων μορφών συνεργασίας είναι κάτι που πρέπει να εκτιμηθεί με έναν ολοκληρωμένο τρόπο και όχι με συμφωνίες-αυτοσχεδιασμούς πάνω σε λεπτομέρειες. Μια ολοκληρωμένη προσφυγική πολιτική πρέπει να βασίζεται στις ακόλουθες αρχές:

• Οι πρόσφυγες όχι μόνο έχουν το δικαίωμα να αποφύγουν τη βία και την καταπίεση, αλλά θα το κάνουν κιόλας, είτε μας αρέσει είτε όχι.
• Οι γειτονικές χώρες προσφέρουν εξαιρετικές ευκαιρίες προστασίας, αλλά πρέπει να χρηματοδοτηθούν γενναία γι’ αυτό τον σκοπό. Μεγάλης κλίμακας και άνευ όρων μετεγκατάσταση είναι αναγκαία για χώρες που φέρουν δυσανάλογα το βάρος, όπως η Ιορδανία και ο Λίβανος.
• Τα σύνορα μπορούν να χρησιμοποιούνται ως σημεία ελέγχου για το ποιος εισέρχεται και για την αξιολόγηση του ποιος μένει εκτός. Αν αναμένεται από τα σύνορα κάτι περισσότερο, αυτό θα έχει ως αποτέλεσμα μετανάστευση με παράτυπους τρόπους και θανάτους.
• Το ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου οφείλει να είναι δίκαιο και για τα κράτη-μέλη και για τους πρόσφυγες.

Μια πολιτική που βασίζεται σ’ αυτές τις αρχές θα έβαζε τέλος στις εξωπραγματικές φαντασιώσεις διακυβέρνησης του ζητήματος που διέπουν τις σημερινές πολιτικές. Και θα εξασφάλιζε πως οι θεμελιώδεις αρχές πάνω στις οποίες στηρίζεται η Ευρώπη δεν αντιμετωπίζονται σαν σκουπίδια.

Ο Maarten den Heijer διδάσκει διεθνές δίκαιο στο Πανεπιστήμιο του Άμστερνταμ. Ο Jorrit Rijpma διδάσκει ευρωπαϊκό δίκαιο στο Πανεπιστήμιο του Λέιντεν. Ο Thomas Spijkerboer διδάσκει μεταναστευτικό δίκαιο στο Πανεπιστήμιο Βρέι του Άμστερνταμ. Το κείμενο δημοσιεύθηκε στο http://thomasspijkerboer.eu, στις 18.3.2016.